La agenda pendiente de la reforma política

La fragmentada oferta partidaria, los mecanismos de control del financiamiento político, las debilidades de la ley y el rol de los periodistas en la investigación de los fondos de campaña, de dónde los sacan y en qué los gastan los partidos políticos.

El 13 de octubre FOPEA y la Fundación Poder Ciudadano realizaron una mesa redonda para periodistas sobre Financiamiento político, Sistema electoral y Reforma política. El objetivo fue profundizar y reflexionar sobre las leyes vigentes en materia de partidos políticos, el sistema de representación vigente y el financiamiento partidario en épocas electorales.

Laura Alonso, politóloga y coordinadora del Área de Acción con Políticos de Poder Ciudadano, dio un panorama del esquema partidario actual, sus debilidades y una posible agenda de trabajo.

Delia Ferreira Rubio, constitucionalista y miembro del Consejo de Administración de Poder Ciudadano, expuso sobre la normativa existente en materia de financiamiento político e hizo un análisis crítico de las últimas reformas.

Santiago Corcuera, juez de la Cámara Nacional Electoral, informó sobre los mecanismos de reconocimiento de partidos y explicó el proceso de control de este financiamiento, sus fortalezas y debilidades.

Huérfanos y confundidos

Alonso comenzó dando un panorama sobre el sistema de partidos en la argentina definiéndolo como un “modelo para armar”, un esquema que parece en transición hacia algo nuevo, y planteó una serie de aspectos que podrían ser susceptibles de reforma.

Echando mano a una proposición del politólogo Juan Carlos Torres, sostuvo que los ciudadanos se encuentran hoy “huérfanos de la política partidaria”. No atravesamos una crisis de representación política, sino de representación política partidaria. De un escenario de los ’80 donde las dos principales fuerzas (Partido Justicialista y Unión Cívica Radical) reunían al 83 por ciento del electorado, llegamos a un cuadro actual dominado por una fragmentación de sellos y un sistema de partidos desequilibrado: por un lado el PJ, signado por la pérdida de cohesión interna (aunque no del caudal de votos de sus distintas representaciones), y por otro una masa de electores que luego del debilitamiento de la UCR se vieron volcados a la búsqueda de representación. Se trata, según Alonso, de una “predominancia atípica” pues es aún una incógnita si luego de las próximas elecciones la representación legislativa peronista actuará de manera homogénea o dividida. Del otro lado, se observa una fragmentación de la oposición que se traduce en atomización e incapacidad de lograr coaliciones estables de partidos.

Así las cosas, existen hoy en la Argentina 39 partidos de orden nacional y centenares de partidos distritales. Cabe tener en cuenta que, para el cálculo total, partidos como el PJ cuentan su representación nacional y cada una de sus manifestaciones en las provincias (total, 25). “Un gran número de partidos están permanentemente en proceso de reconocimiento, así que si puliéramos el listado con los formalmente asentados, serían alrededor de 300”, detalló Alonso, cifra impresionante si se la compara con otros sistemas políticos como el de Brasil (tiene 29, aunque allí sólo hay fuerzas nacionales), Chile (10), Gran Bretaña (127) y Estados Unidos (22).

“En Buenos Aires se presentaron en las últimas elecciones 34 listas; 24 de ellas no superaron el 1 por ciento de los votos: ¿Es sostenible un sistema con semejante fragmentación de partidos?”, se preguntó Alonso. “¿Es comprensible para el electorado? ¿Cómo se los controla? ¿Qué pasa con el financiamiento, si el fondo destinado a los partidos no aumenta y la cantidad de fuerzas sí?”, planteó.

En este marco de desequilibrio, aumentan las zonas oscuras del financiamiento. Alonso señaló que los aportantes privados aseguran estar financiando menos: ¿Será entonces que hay muchos fondos irregulares? Es evidente, por otro lado, que los partidos del Gobierno, en un marco de escasez, cuentan con mayor capacidad de acción.

“¿Será entonces que necesitamos un rediseño del sistema? –continuó Alonso-. ¿Que el partido que no reúna el 22 por ciento de las últimas elecciones de manera consecutiva sea dado de baja? Esto no es constitucional, y sería discriminatorio para el elector pues lo privaría de alternativas a las fuerzas principales. ¿Debemos incentivar la formación de coaliciones? Es difícil saber cómo cada una podría tener sustentabilidad en el tiempo. ¿Buscar que los partidos se reformen a sí mismos? ¿Que exista una presión cívica para que se reformen?”. La lista de planteos puede seguir. Alonso se vuelca hacia un proceso de reingeniería que implica no sólo un esfuerzo intelectual sino político, pues el final del camino lleva al debate legislativo en el Congreso de la Nación. “El mayor desafío hoy en día es sobre todo para los partidos no peronistas”, concluyó.

El partido

Una tensión se desata desde el momento mismo en que debe definirse qué es un partido político. “La sustancia del partido ha cambiado en los últimos años, pero persiste la vieja norma. La Constitución Nacional plantea una norma liberal en cuanto a lo que es un partido, pero la reglamentación vigente establece una alta exigencia para constituir uno”, explicó Santiago Corcuera.

En el 2002 el Congreso Nacional redujo el nivel de requisitos para facilitar la constitución de partidos, en un momento de movilización social con alta demanda de participación ciudadana. Así, se eliminó el artículo 50 inciso c de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos (ley 23.298) que exigía un mínimo de participación consecutiva en el 22 por ciento de las últimas elecciones enfrentadas. Esta modificación favoreció la aparición de nuevos partidos y, en este marco, “existen hoy unos 900 partidos en proceso de reconocimiento constante, 600 actualmente formalizados y 300 en situación informal”, detalló Corcuera.

El régimen electoral argentino tuvo históricamente como premisa el control recíproco bipartidista, lo cual justificaba la simpleza de la estructura de control. Esa realidad cambió e hizo emerger las deficiencias del sistema. Por un lado, en cuanto a la cuestión de la democracia interna. La 23.298 (modificada por la 25.611) prevé la realización de internas abiertas en cada partido, sin embargo, en una modificación inmediatamente posterior a su sanción los legisladores aclararon que los partidos que presentaran lista única no deberían realizar internas.

Dado que para la ley argentina los partidos son asociaciones civiles (como un club, por ejemplo), y no personas de derecho público no estatal, les caben una cantidad limitada de exigencias y pueden darse la forma de gobierno que quieran. Como los fondos disponibles para cada partido se distribuyen de acuerdo al nivel de afiliación en cada distrito, puede ocurrir que las dirigencias salgan a la caza de afiliados en pos de más recursos y no en busca de una democratización del partido. Se extreman las dificultades para la desafiliación (al punto que la vía más efectiva de desvinculación de un partido es la adhesión a otro) y se registra formalmente un nivel de participación que no es tal en la realidad.

Consultado sobre el tema, Corcuera informó que en una elección reciente un partido presentó 700 mil fichas de afiliación y le fueron rechazadas 250 mil debido a irregularidades que ponían en duda su autenticidad. “La Cámara Nacional Electoral implementó para el 2003 la publicación de los listados de afiliación de los partidos, permitiendo a la ciudadanía verificarlas. El nivel de correcciones fue muy bajo, de un padrón de 2.500.000 en la Ciudad de Buenos Aires, sólo se hicieron 1.500 correcciones”, detalló Corcuera. Fernández Rubio estimó que “como los partidos con mayor cantidad de afiliados se presentaban a elecciones con lista única, no hicieron internas abiertas y eso puede explicar el bajo nivel de interés en la revisión de las listas de afiliación”.

Afiches

Fernández Rubio no está de acuerdo en que la gran cantidad de partidos sea un problema nuclear del sistema partidario. “Buena parte de la explosión de fuerzas se produjo en la movilización de finales de 2001 y en 2002 debido al aumento de gente que quería participar. En Gran Bretaña, donde se tiene la idea de que todo se define entre dos partidos (laboristas y conservadores), existen 127 partidos y el sistema funciona bien. En cuanto a los fondos, la discusión es cómo se deben distribuir”.

“No se puede quitar todo financiamiento a los partidos –afirma Fernández Rubio-. La Constitución Nacional, en su artículo 38, establece que tenemos que sostener la constitución de partidos. La fragmentación no responde tanto al sistema como a un proceso de personalización de la política. Antes un político que se precie tenía que tener su propia fundación; hoy, tiene que tener su propio partido”.

La ley, rescató, brinda algunos elementos para enfrentar las variables negativas de este cuadro, pero es vital la difusión de las normas y el esfuerzo por su cumplimiento. “Si bien no vamos a lograr una total transparencia sobre el empleo de este tipo de fondos, tenemos la chance de estimular a la gente a que conozca a sus candidatos más allá de la sonrisa del afiche o de la plataforma política: promover el voto informado”, propuso.

Para Fernández Rubio no se trata tanto de poner límites a los gastos de campaña como de generar normas que garanticen una rendición de cuentas. “Si ponemos más límites y no podemos controlar, generamos otro motivo de decepción. La actual Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos, la 25.600, ya establece límites. Lamentablemente en 2002 el ex presidente Duhalde mediante veto recortó muchas de las previsiones de control de la ley”, explicó Fernández Rubio. Entre ellas, la obligatoriedad de publicar los informes de gastos de campaña en el Boletín Oficial y la facultad de la Auditoría General de la Nación para fiscalizar esas rendiciones.

Repartiendo

Actualmente el sistema de financiamiento de los partidos es mixto: una parte de los aportes es estatal, la otra privada. En cuanto a los fondos del Estado, antes se distribuía de acuerdo a la cantidad de votos obtenidos en la elección previa a la campaña en cuestión. Hoy, el 20 por ciento del aporte estatal se distribuye de manera igual para todos los partidos, y el 80 por ciento restante de acuerdo a los votos.

Para el caso de los partidos que hubieran concurrido en alianza a la última elección, la suma correspondiente a la alianza se distribuirá entre los partidos miembros en la forma que determine el acuerdo suscripto por esas fuerzas al momento de solicitar el reconocimiento de la alianza.

La distribución se hace entre los partidos que han oficializado listas. Aunque, recuerda Fernández Rubio, en 2003 el PJ como tal no presentó candidatos a presidente, pues Duhalde, Menem y Kirchner compitieron con otras denominaciones, y fue la justicia electoral la que decidió la distribución entre ellos. La rendición de los gastos de aquella campaña aún es una incógnita.

Entre aporte estatal y aporte privado, las listas no pueden gastar más de 1 peso por electores registrados en el padrón de cada distrito (las provincias y la Ciudad de Buenos Aires). Teniendo en cuenta que hay distritos muy pequeños en cuanto a electores, se fijó un piso de 500 mil unidades. Cuando se producen conjuntamente elecciones legislativas y presidenciales, el límite de gasto es de 2 pesos por elector.

Los fondos para los partidos deberían entregarse a principios de año o, al menos, antes de cada campaña, sin embargo hay fuerzas que aún no han recibido lo que les correspondía de elecciones ya cumplidas. Algunos han recurrido a la justicia, otros conservan una postura típica de décadas anteriores: prefieren cobrar tarde a no cobrar nunca.

Para la actual campaña los parámetros de distribución se ha modificado: el 30 por ciento se reparte por igual entre todas las listas, y el 70 restante de acuerdo a los votos, con el objetivo de dar mejores condiciones a los partidos más débiles. Para verlo de manera concreta, Alonso aportó cifras aproximadas sobre la actual campaña en la provincia de Buenos Aires. Sobre un límite de gastos de 9 millones de pesos por cada fuerza, el aporte estatal es de un total de 4,4 millones. El PJ recibe 1.360.000 pesos, la UCR 370.000, el Pro 330.000 y el Frente para la Victoria 160.000.

En cuanto a los aportantes privados, también hay límites. Tienen prohibido aportar a campañas electorales las empresas y gobiernos extranjeros, las empresas locales de servicios, los sindicatos, grupos profesionales y cámaras empresarias, y aquellas personas que hubieran sido obligadas a efectuar la contribución por sus superiores jerárquicos o empleadores (para ampliar, verwww.cema.edu.ar, Publicaciones, Documento de Trabajo N° 292, de la Dra Fernández Rubio).

En cuanto a montos, si se trata de una persona física no puede exceder el 0,5 por ciento del total del partido. Si se trata de una persona jurídica, no puede exceder el 1 por ciento del total previsto para la fuerza. El límite al total del aporte privado resulta de la diferencia entre el aporte estatal y el total permitido para gastar por cada partido en cada distrito (1 peso por elector).

Dime lo que gastas

Consultado sobre el financiamiento político, Corcuera destacó que la sanción de la ley 25.600 fue un gran paso en materia de transparencia y control. El artículo 54, por ejemplo, exige a los partidos un informe de gastos de campaña diez días antes de las elecciones. Este año, su aplicación cuenta con un elemento de refuerzo: la Cámara Nacional Electoral elaboró y distribuyó un programa informático aplicativo similar al de rendición de ganancias de la AFIP, mediante el cual los partidos podrán informar de manera sencilla sobre sus ingresos y egresos. Las secretarías electorales de cada distrito tienen a su vez la obligación de publicar en internet esa información el mismo día o al día siguiente de presentadas. La fecha de entrega en la actual campaña fue el 13 de octubre y la información deberá estar disponible en el sitio web www.pjn.gov.ar, ingresando por la sección de la Cámara Nacional Electoral y sus secretarías.

Fernández Rubio lamentó que se ha avanzado poco en los mecanismos de aplicación de la ley, aunque rescató que la sanción del artículo 54 contribuye a que antes de ir a votar el elector tenga un dato más sobre el candidato y su actitud frente al pedido de transparencia. Recordó el caso del Partido Verde en Francia, una fuerza que se presentaba como defensora de la ecología: “Se informó que el partido había recibido fondos del laboratorio Sadós, información vital para los votantes pues era una empresa responsable de actos de contaminación. Aquí, en cambio, en 2003 Kirchner declaró 500 pesos como aportes de campaña por todo concepto”.

La especialista enfatizó las dificultades que existen para obtener este tipo de datos por vía judicial. Lleva un año y medio tratando de obtener en la justicia electoral el expediente sobre los gastos de la última campaña presidencial y en todo ese tiempo lo único que logró fueron “2 cuerpos de un total de 23”.

“Mientras el Poder Judicial no cambie su lógica de funcionamiento, con larguísimas cuestiones formales difíciles de superar incluso para los abogados, necesitamos reforzar la difusión de esta información y por eso es muy importante que los periodistas contribuyan exigiéndola y difundiéndola. Lo mismo que el informe final que deberán producir los partidos 60 días después de los comicios, donde deberán detallar el dinero que recibieron, de dónde y en qué lo emplearon”, concluyó, y puso énfasis en que a partir del 13 de octubre los periodistas exijan a las secretarías electorales de todo el país la publicación de los informes de los partidos sobre los aportes recibidos.

Las fuerzas que no realicen las presentaciones previa y posterior pueden sufrir la suspensión en la recepción de fondos estatales para financiamiento partidario. “La suspensión se dicta a través de una medida cautelar que se mantiene vigente hasta que se dicte una sentencia que considere cumplida la regulación. Actualmente 55 partidos están inhabilitados para recibir fondos”, informó Corcuera. Fernández Rubio señala que este tipo de penalidad es otro de los avances de la ley: “Antes se fijaban multas que no se cobraban nunca”.

El brazo débil de la ley

Entre las debilidades que persisten en el sistema de control, la ley no establece plazos para el dictado de la sentencia. Tampoco existe una gradación de las penas que permita al público en general distinguir entre incumplimientos menores e irregularidades graves: si ese conocimiento está sólo al alcance de un sector calificado, se ve restringida la capacidad de elección de grandes sectores de la población. Por otro lado, para controlar a los 900 partidos en todo el país la justicia electoral cuenta sólo con 7 profesionales.

En países como México no sólo se controla lo que cada partido declara como gastado, sino que se hace “captura pública” de esos recursos por personal especializado que analiza, por ejemplo, si el tiempo de publicidad televisiva que cada partido declara se corresponda con el real contabilizado por la observación directa.

En Argentina, señaló Fernández Rubio, ni siquiera se encuentra cerrado aún el debate sobre el empleo de publicidad oficial en épocas de campaña. “Algunas legislaciones impiden que se hagan dentro de los 7 días previos a la elección, para que no se interprete el anuncio de una obra pública como un apoyo a los candidatos del gobierno de turno. Pero hay que estudiar bien cada caso para determinar si determinados anuncios oficiales violan la ley”, aclaró.

Los panelistas coincidieron que hay una agenda importante por cumplir en materia de reforma política. Alonso y Fernández Rubio fueron críticas no sólo con la legislación vigente sino con los mecanismos de control. Corcuera, por su parte, reconoció que el Poder Judicial debe modernizarse, actualizarse y optimizar cuestiones de administración interna, pero reivindicó su rol republicano como organismo indicado para el contralor del sistema electoral y el régimen partidario. Los tres coincidieron que más allá de la calidad de los instrumentos institucionales del sistema democrático, es vital que la sociedad civil y sus organizaciones exijan información y se comprometan en asuntos nuclearles del sistema democrático como los actos de elección de representantes.